Como vimos anteriormente, o planejamento orçamentário é importante porque, sem ele, a administração municipal fica impedida de implementar seu programa de governo. Desta forma, cabe esclarecer que planejamento no ciclo orçamentário pode ser visto de duas maneiras: pela elaboração e aprovação do orçamento público. 

Em sentido estrito, compreende o rito anual de elaboração e aprovação da lei orçamentária anual (LOA). Já em sentido amplo, inclui também o desenvolvimento do plano plurianual (PPA), que estabelece diretrizes, objetivos e metas para um período de quatro anos. No meio de campo entre PPA e LOA, as lei de diretrizes orçamentárias (LDO) estabelecem orientações e prioridades para o orçamento de cada ano. Indo além, há também os planos setoriais de mais longo prazo, como o Plano Nacional de Educação ou de Saneamento Básico – mas que não se incluem formalmente entre os instrumentos orçamentários.

Esses três instrumentos de planejamento e orçamento são de iniciativa exclusiva do Poder Executivo – ou seja, apesar de poder emendá-lo, um vereador ou comissão parlamentar não pode apresentar o projeto de lei. No nível federal, o projeto de LDO (PLDO) deve ser apresentado até o dia 15 de abril de cada ano, e o projeto de LOA (PLOA), até 31 de agosto.

Por sua vez, o projeto de PPA é apresentado também até 31 de agosto, mas apenas no primeiro ano de mandato – o que significa que a primeira LDO do mandato poder ter problemas de integração com o PPA, pois seu projeto já foi apresentado quatro meses antes. No âmbito municipal, a lei orgânica pode dispor sobre as datas mais adequadas para esse processo, desde que mantenha a estrutura geral. Neste texto, vamos focar principalmente no planejamento e elaboração da LDO e LOA.

Lei de Diretrizes Orçamentárias – as regras do jogo

Já que o orçamento público é tão relevante, é preciso definir as regras para sua elaboração e execução. Mas, na prática, o que significa “orientar a elaboração da LOA”? Algumas das principais definições que a LDO deve trazer são:

 

• trâmites do processo e estrutura da LOA:

 

• • • a estrutura da LOA (geralmente dividida em texto, quadros consolidados e anexos);
    • nível de detalhamento das contas orçamentárias;
    • prazo para que o Poder Legislativo envie sua proposta orçamentária ao Poder Executivo para fins de consolidação;
    • prazo para que o Poder Executivo disponibilize sua previsão de receitas ao Poder Legislativo, para que este possa elaborar sua proposta orçamentária (no mínimo 30 dias antes do prazo do Poder Legislativo, conforme Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF);

 

• parâmetros para a elaboração da LOA:

 

• • • as metas e prioridades para o ano subsequente;
    • meta dos resultados primário e nominal;
    • parâmetros para a constituição de reserva de contingência;
    • regras para inclusão de créditos destinados ao atendimento de precatórios;
    • possibilidade da LOA conter créditos para despesas primárias que dependam de posterior aprovação do Poder Legislativo por maioria absoluta, de forma a concretizar a exceção prevista na Regra de Ouro (Constituição Federal – CF88, Art. 167, caput, inciso III);

 

• as regras para a execução e eventual alteração da LOA incluem:

 

• • • transferências a outras pessoas, jurídicas ou privadas;
    • alteração dos créditos originais (ex.: forma de apresentação do projetos de lei de créditos adicionais, limites para remanejamentos, transposições e transferências etc);
    • limitação de empenho  e movimentação financeira durante a execução do orçamento;
    • regras para a execução provisória do projeto de LOA, em caso de não aprovação até o início do exercício financeiro;
    • outros temas, como administração da dívida, considerações sobre alterações na legislação tributárias, a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento etc.

Além disso, a LDO deverá ser acompanhada dos Anexos de Metas e Riscos Fiscais, que conterão parte das informações citadas acima, mas também outras especificadas na LRF, conforme seu art. 4º.

O orçamento público em si: Lei Orçamentária Anual

Definidas as regras do jogo, passa-se à elaboração do orçamento público em si, que é materializado na LOA. Essa lei-orçamento deve versar sobre apenas quatro temas:

1. previsão das receitas (obrigatório);
2. fixação das despesas (obrigatório);
3. autorização para abertura de créditos suplementares (opcional);
4. autorização para realização de operações de crédito (opcional).

Além das orientações constantes na LDO, é preciso notar que sua elaboração obedece a alguns princípios, por força da CF88, da Lei nº4.320 (L4320) e da LRF, como por exemplo:

• em cada município deve haver uma única lei orçamentária, mesmo que dividida internamente em orçamento fiscal, da seguridade social e do investimento das estatais (L4320, Art.2º), vedada a existência de orçamentos paralelos [1];
• todas as receitas e despesas devem estar contidas no orçamento (CF88, Art.165, §5º; L4320, Art.2º) [2][3], registradas pelos seus valores brutos, sem deduções [4];
• o orçamento se refere ao exercício financeiro, que coincide com o ano civil, e portanto não deve conter créditos que ultrapassem esse período (L4320, Art.2º e 34);
• os créditos devem ser específicos, vedadas dotações genéricas, imprecisas ou ilimitadas (CF88, Art.167, VII; L4320, Art.5º; LRF, Art.5º, §4º) [5][6];
• o orçamento deverá ser equilibrado – o ideal seria buscar superávits primários, mas, no mínimo, é preciso que as receitas sejam iguais ou superiores às despesas, mesmo que, para isso, seja necessário recorrer a operações de crédito (LRF, Art.4º, I, “a”)[7];
• a LOA não poderá dispor sobre temas estranhos àqueles quatro citados no início desta seção (receitas, despesas, créditos suplementares e operações de crédito, conforme CF88, Art.165, §8º)[8];
• não é permitido vincular a receita de impostos a qualquer finalidade, órgão ou fundo, salvo àquelas já definidas pela própria CF88 (Art.167, inciso IV e §4º), como educação, saúde, administração tributária, entre outros. Obs.: essa regra só se aplica a impostos. Outros tributos, como contribuições sociais, podem ou devem ser vinculados.

Previsões de receitas e fixação de despesas

Observados estes princípios, é preciso então estimar a receita e fixar a despesa. Conforme a LRF (Art.12), em relação à previsão da receita, é preciso:

• “considerar os efeitos das alterações na legislação”, por exemplo, se uma revisão da base de cálculo do IPTU entrará em vigor no próximo ano, ou mudanças nas alíquotas do ISS;
• “da variação do índice de preços, do crescimento econômico”, como o Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), o Produto Interno Bruto (PIB), ou outro índice regional mais específico da região;
• “observar as normas técnicas e legais”, como técnicas orçamentárias desenvolvidas pela doutrina em livros especializados, ou qualquer mandamento previsto na legislação municipal (a título de exemplo, a União publica anualmente seu Manual Técnico de Orçamento); e
• “qualquer outro fator relevante”, como, por exemplo, a recém instalação ou desmobilização de uma grande empresa no município.

Todas essas premissas e considerações devem ser registradas, evidenciando a memória de cálculo. Além disso, a previsão deve vir acompanhada da evolução da receita nos três anos anteriores, e também projetada para os dois seguintes àquele a que se referir. O objetivo aqui é demonstrar a consistência da previsão com a série histórica – ou, caso haja uma ruptura, demonstrar suas causas.

Por sua vez, a LRF também veda a “reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo” salvo “se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal”. O objetivo deste dispositivo é dar efetividade ao princípio da universalidade e precisão das receitas, evitando que os Poderes Executivo e Legislativo “inventem” receitas só para poder criar despesas e emendas.

 

Despesas e suas especificidades

Já em relação à despesa, há alguns temas que merecem ser abordados mais detidamente.

Estrutura programática: 

O orçamento público evoluiu ao longo do tempo, desde uma peça meramente contábil, até um verdadeiro instrumento de planejamento e gestão. Atualmente, o Brasil adota a estrutura programática de orçamento, em que a ação governamental é organizada em programas,que articulam diversas ações (projetos ou atividades), visando a satisfazer o interesse público. Por isso, as despesas devem ser alocadas aos programas, atendendo à classificação qualitativa da despesa (funcional, institucional, de esfera e programática), conforme a Portaria MOG nº 42/1999.

Despesas obrigatórias ou discricionárias: 

Boa parte das despesas dos municípios são realizadas por força de lei (vinculadas, “carimbadas”). Algumas admitem alguma margem de escolha (como manutenção do ensino), e outras são bem específicas (como aposentadorias). Já outras são discricionárias, ou seja, o administrador público tem maior liberdade em escolher como melhor atender ao interesse público – pode inclusive escolher não gastá-la, preferindo obter superávit primário, reduzindo o endividamento público.

Via de regra, a elaboração do orçamento tende a começar pelas despesas obrigatórias, para depois definir as discricionárias. O mecanismo de fonte/destinação ajuda a discriminar tais valores, tanto na arrecadação da receita quanto na realização da despesa (LRF, Art.8º, par.ún., Art.50, I).

Renúncia de receitas e expansão da despesa: 

Os artigos 14, 16 e 17 da LRF reforçam a importância do planejamento em relação à renúncia de receitas e expansão da despesa, especialmente as de obrigatórias de caráter continuado. Por isso, caso o ente tenha interesse em realizá-las, será preciso estimar o impacto no exercício em que devem entrar em vigor e nos dois subsequentes. Além disso, devem demonstrar a fonte de recursos, seja por aumento da receita (renúncia e despesa) ou por redução da despesa (apenas para despesas), e que isso não colocará em risco das metas definidas no Anexo de Metas Fiscais da LDO. O atendimento desses requisitos deve ser demonstrado junto ao projeto de LOA (CF, Art.165, §6º; LRF, Art.5º, II)[9].

Investimentos de longa duração: 

Para evitar a interrupção de investimentos (geralmente obras), “a lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão” (LRF, Art.5º, §5º).

Emendas parlamentares: 

Sendo uma lei, o projeto de LOA pode sofrer alterações durante sua discussão na casa legislativa. Esse tema ganhou mais importância com a instituição e ampliação das possibilidades de emendas impositivas (ou seja, cuja execução é obrigatória, e não apenas autorizativa). Porém, a CF88 e a LRF colocam limites ao poder de emenda. Vejamos uma síntese dos principais pontos:

• devem ser compatíveis com o PPA e com a LDO (CF88, Art.166);
• não podem reestimar a receita, salvo por se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal (LRF, Art.12, §1º);
• as despesas propostas só podem ter como fonte a anulação de despesas, vedada a anulação de despesas com pessoal, serviço da dívida ou transferências constitucionais (CF88, Art.166);
• o limite relativo das emendas individuais deve estar previsto na Lei Orgânica e LDO, e não pode superar o percentual estipulado no Art.166 da CF88 (1,2% da Receita Corrente Líquida – RCL prevista no PLOA), conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF), no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6308.

A esfera federal e o orçamento

Na esfera federal, o Manual Técnico de Orçamento (MTO) detalha um pouco mais os procedimentos para a elaboração do orçamento público, e pode servir de inspiração para que municípios desenvolvam seus próprios trâmites, ajustados às suas realidades locais. A título de exemplo, um resumo das etapas no âmbito da União seria:

1. Planejamento do fluxo de trabalho, com definição de papéis e responsabilidades das diversas secretarias, órgão central e unidades setoriais de planejamento e orçamento, definição das diretrizes e metas;
2. revisão da estrutura programática, captação de uma primeira versão do orçamento junto às secretarias e órgãos setoriais, consolidação e avaliação da necessidade de financiamento do governo central (NFGC);
3. divulgação de limites e referenciais, captação de uma segunda versão do orçamento junto às secretarias e órgãos setoriais, consolidação, integração entre fontes e destinações, compatibilização com CF88, PPA, LDO e LRF;
4. Mensagem e informações complementares para envio do PLOA à câmara municipal.

Evidentemente, há outras e mais detalhadas regras a respeito da elaboração e aprovação do orçamento público, além das peculiaridades locais de cada município. De qualquer forma, as orientações gerais aqui expostas podem dar um norte para administradores municipais, e evitar complicações mais graves durante a execução e avaliação do orçamento público. 

Aprovação e preparo para execução

Apesar da iniciativa exclusiva do Poder Executivo para apresentar o PLOA, sua tempestividade para aprovação é tão importante que a CF88 prevê uma série de procedimentos alternativos em caso de desrespeito aos prazos:

• o Poder Legislativo não entrará em recesso caso não aprove o PLDO até o fim do primeiro período da sessão legislativa;
• caso o Poder Legislativo não envie sua proposta no prazo, o Executivo deverá considerar, para fins de proposta, a lei vigente no ano corrente;
• se a proposta do Poder Legislativo não condizer com os limites estipulados na LDO, o Executivo realizará os ajustes, para fins de consolidação;
• caso o Poder Executivo não apresente o PLOA no prazo, o Legislativo considerará como projeto a lei vigente no ano corrente.

Tradicionalmente, as LDOs também trazem regras para a execução provisória do PLOA, caso este não seja aprovado até o início do exercício financeiro. No entanto, essa solução traz uma série de dificuldades. Isso porque, após a aprovação da LOA, ainda é preciso realizar uma série de procedimentos, como elaborar a programação financeira mensal, cadastrar e descentralizar os créditos orçamentários, além de descentralizar as cotas financeiras, viabilizando a completa execução orçamentária. LRF, Art.8

Conclusão

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